如何建设一座有韧性的城市？

文｜着陆

不到十分钟，“村超”的场地被淹没了。洪水席卷而来，熟悉的生活比想象中更快消失——房屋被淹、道路坍塌，汽车浸泡在水里四分五散。整座城市被洪水围困。

很多人都难忘2023年的那个夏天，足球滚动在座无虚席的球场里。跟随足球移动视线的不仅有队员和观众，还有来自全国各地的镜头。村超，成了比榕江更响亮的名字。

榕江县地处贵州东南部的黔东南苗族侗族自治州，位于都柳江、寨蒿河、平永河三江交汇地带，地势低洼，地理上长期存在内涝与山洪积涌风险，历史上多次遭遇洪涝灾害。

据榕江县防汛抗旱指挥部6月24日消息，这可能是30年一遇的洪水等级，防洪压力巨大。在这种多水系交汇、地形复杂的山地县城，一旦遭遇持续强降雨与上游来水叠加，洪峰形成的速度和强度都远超平原地区，防洪压力尤为艰难。

洪水凶猛，淤泥污浊。在极端天气常态化下的今天，如何处理区域发展模式、基础设施韧性与气候变化应对策略之间存在的深层结构性矛盾，是塑造城市韧性时必须回答的问题。

2023年夏天的村超现场 图源 | 北青深一度

洪水后的村超场地 图源 | 钱江晚报

01 极端天气下的脆弱小城

防汛警报声不止响了一次。

6月28日，第一波洪峰过境三天之后，从凌晨5时到中午12时30分，榕江县防汛应急响应从Ⅳ级提升到I级，洪峰水位一度达到253.5米，超出保证水位2米，流量达8360立方米/秒，近4.2万人紧急转移。

榕江县大多数街道被淤泥覆盖。道路交通一度中断，救援车辆难以通过。电梯、天花板、货架一片狼藉，抽水机连续运作数日，依旧难以清空积水。

衣服低价出售 图源 | 天眼新闻

在榕江县城，洪水让许多人失去了生计，生活陷入淤泥之中。

常驰广场地下超市负一楼淹水至天花板，受灾商户纷纷甩卖泡水商品，一家男装店中，售价200元的短袖仅以1至2折出售。另一家夫妻经营的服装店损失高达150万元货物和装修成本，早餐店、小卖部等个体户商家则带着绝望清理残余货品，重新开业成为不确定的赌注。

洪水退去后，租住在低洼地段的居民，面临的是积水渗入地砖和墙缝的家，房子裹着寒气和淤泥，在这种环境下，睡觉变成了一个大难题。对于农户来说，洪水冲走了蔬菜瓜果和粮食，意味着今年可能没有收入了。

村民排水清淤 图源 | 路透社

洪水中的榕江 图源 | 中新社

榕江并非孤例。过去几年，极端气候频发，中国多地遭遇超历史强度的汛情。

2021年，7月17日至23日，河南省遭遇历史罕见特大暴雨，卫河新乡、鹤壁段多处发生决口，新乡卫辉市城区受淹长达7天。河南郑州“720”特大暴雨事件则造成302人遇难，直接经济损失超过1142亿元。

2024年6月，广西桂林遭遇持续强降雨，消防员在积水深及腰部的街道上划船转移被困群众。几乎同时期，广东梅州多地出现大暴雨局部特大暴雨，东石镇、蕉岭县南礤镇、梅县区松源镇等多处发生山洪、山体滑坡，造成5人死亡、15人失联、13人受困。

这些洪水曾被归因为“罕见”“偶发”，但包括榕江洪水在内的诸多案例显示，“极端”正在变成常态。在气候变化的过程中，最先被击中的，往往是那些防灾系统脆弱的小城。

除了基本的生活生产受到严重影响之外，教育与医疗体系也陷入短期崩溃。极端气候带来的自然灾害常常令学校被迫停课，受灾家庭不得不进入收容场所避灾，不少患有慢性病的老人因交通与通信中断，无法及时购药或就诊。许多底层家庭负担激增，生存的重担也带来了心理压力。

自然灾害对心理健康造成的打击不容忽视。以郑州“7·20”特大暴雨为例，有研究指出，多次暴露于自然灾害与疫情双重压力中，居民出现焦虑、抑郁等心理症状的概率明显增加。榕江的受灾者同样可能面临类似的心理阴影：洪水不仅淹没了房屋，也冲刷了对生活的确定性和安全感。

而更深层的断裂，往往藏在无法即时复原的社会组织网络中。学校、社区、志愿组织一度在灾难中承担起信息转发、资源协调的角色，如今却因场地损毁、人手紧缺而力不从心。很多本该临时救助的机制，也难以维持超过数日。

洪水之后的城市，不只是地面被冲刷得面目全非，人与人之间原本松散但可依靠的联结，也在灾后变得更疏离、更脆弱。从空间到情感，从经济到个体，小城的创伤的修复，不仅需要短暂的支援，更需要深层持续的“韧性重建”。

02 城市韧性从何来

榕江洪灾暴露了喀斯特地貌城市的脆弱性——三江汇流的天然“洪水走廊”地形，叠加600毫米的累计降雨量，使洪峰流量创历史纪录。

根据《榕江县城区超标洪水防御预案》，100年一遇的洪水标准为11740立方米，而6月24日第一轮洪峰的流量已达到11360立方米。此前，榕江县防洪堤最高的防洪标准为20年一遇。

洪涝灾害防控专家侯精明接受媒体采访时表示，每个城市都有自己的防洪标准，一般大城市的标准是50年以上一遇，小县城一般是20到50年一遇。发生了超出设防标准的洪水，或者在设防标准内，降雨历时短强度大，都会导致防洪工程难以招架。

目前，大中城市通过防洪能力提升、海绵城市建设以及城市更新等项目，防洪排涝的问题已经逐步在解决，而小县城的防洪排涝能力仍有很大的完善空间。

根据《（贵州省）2023年黔东南苗族侗族自治州榕江县国民经济和社会发展统计公报》，该市一般公共预算收入约为3.52亿元，但支出却高达30.34亿元。与此同时，全国1867个县域平均的财政自给率仅为33%，且专项债与地方债务多用于交通、扶贫等项目，而气候韧性相关的排涝、防洪设施往往被“排在后面”。

此外，随着气候变化加剧和城市快速发展，传统基础设施在抗风险能力和应急响应效率方面暴露出系统性短板。面对城市基础能力的短板，尤其是在财政资源有限的地区，这一议题尤为重要。

联合国减灾署（UNDRR）发起的“Making Cities Resilient 2030”倡议指出，构建韧性城市需“多方伙伴参与、政府层级联动、城市间经验共享，以及技术与资源注入”。世界银行与GFDRR合作的“City Resilience Program”也强调，只有政府、私营部门与社会组织协同，才能形成长期且覆盖全生命周期的城市韧性解决方案。

在全球范围内，发达国家和发展中国家的代表性城市都探索出各具特色的韧性建设路径。

纽约市作为沿海超大城市，深受飓风风暴潮和酷热威胁。在2012年“桑迪”飓风重创后，纽约于2013年推出《更加强壮、更富弹性的纽约》十年规划，投入约200亿美元实施257个气候适应基础设施项目。

公共部门投入之外，区域伙伴如大都会运输署（MTA）、纽约新泽西港务局以及私营企业联合爱迪生电力公司（ConEd）、国家电网、电信运营商AT&T、Verizon等共同出资升级电力、通信等关键基础设施，使总投资接近300亿美元。飓风过后，纽约推出“桑迪飓风中小企业贷款与赠款计划”，已为250家受灾企业提供金融援助，帮助企业恢复运营。同时，鼓励企业在重建中优先雇用受灾社区居民，并提供技能培训，将劳动力发展纳入韧性投资的一部分。

卢旺达首都的基加利近年来也频繁发生山洪和泥石流灾害。其在韧性治理中十分注重社区参与和跨部门协作。市政府针对频发的洪涝灾害，开展公民防灾教育，利用广播、社区会议等渠道教授居民简单的防洪、防泥石流知识。

在治理机制层面，基加利成立了“城市韧性工作组”，由市长牵头，成员包括城市规划、环境、基础设施、应急等部门以及社区代表。该工作组定期评估城市脆弱性，协调资源投入重点领域。卢旺达政府层面亦出台《绿色增长和气候韧性战略》，要求各城市将气候适应纳入发展规划，并建立指标体系监测推进情况。

能源韧性框架图 图源网络

在国内，韧性城市建设和发展经历了三个阶段。

2015年以前为理念引进阶段。2005年召开的第二次世界减灾大会把韧性城市作为关键词收录入官方文件，强调提升国家和社区的韧性。此后，我国通过“安全社区”“综合减灾示范社区”等项目在防灾减灾方面取得一系列进展。但相继发生的汶川地震、玉树地震、舟曲泥石流等自然灾害，造成重大人员伤亡与经济损失，凸显了防灾减灾体系存在短板，促进学术界对韧性城市理念的进一步关注和研究。

2015年至2020年为实践探索阶段。2015年，我国启动首个韧性城市规划建设的实践项目“合肥市市政设施韧性提升规划研究”。之后，不少部门和地区开展韧性城市建设和发展的实践探索工作。2017年中国地震局制定的《国家地震科技创新工程》提出实施“韧性城乡”计划。北京、上海等特大城市的总体规划开始涵盖韧性城市建设内容，湖北黄石市和四川德阳市入选“全球100韧性城市”，河北雄安新区和福建福州、厦门等城市开展了相关专题研究或专项规划编制，为我国韧性城市建设积累了宝贵经验。

2020年之后为全面发展阶段。“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出建设韧性城市。党的二十大报告强调打造宜居、韧性、智慧城市。在党中央的统一部署下，相关部门和地区纷纷行动起来、群策群力，在韧性城市建设方面成效显著。

这些年来，国内多方力量在不断尝试中也取得了一些成果。例如，UNDP与同济大学打造的中国RISE Lab平台，正在上海等城市推动城市生命周期抗灾基础设施规划与技术共享，将国际经验引入本土城市实践。此外，在中新天津生态城由中、新两国政府合作开发，联合中交集团、万科、华为等企业，不仅完成绿色建筑标准，还率先推动65个海绵城市试点项目，累计投资近18亿元。

韧性城市建设是全社会的共同任务，需要政府、社会和个人多主体协同参与。对于榕江和诸多面临极端气候风险的小城来说，他们所在的土地承受的不止是一次洪水。但或许这次之后，人们会思考应该如何建设一座有韧性的城市。

要回答这样的问题，或许不仅需要考虑：当受到灾害或事故的冲击时，城市是否会因致命的破坏而瘫痪，是否能够快速恢复；更应该筹谋的是：将单纯的防灾减灾应对能力，发展为强调城市系统的综合响应能力，使其具有稳健性、可恢复性、适应性。

参考资料：

Analysis and countermeasures of the “7.20”flood in Zhengzhou.

Navigating climate adaptation in urban Africa: lessons from Kigali.

曹莉萍，周冯琦： 纽约弹性城市建设经验及其对上海的启示。

河南郑州“7·20”特大暴雨灾害调查报告。

中国科技网：四天内两次洪峰过境！榕江此次洪水为何这么大？

中国新闻周刊：5人遇难15人失联，一次“前所未见”的大水。

澎湃新闻：“村超”主场榕江：洪峰，一波未平一波又来。

封面新闻：“村超”99%的场地被冲毁！当地连夜恢复，争取总决赛如期进行。

三联生活周刊：洪水围困榕江：小城市的防洪系统，如何抵御暴雨“常态”？

经济日报：全面推进韧性城市建设。